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新能源产业的财政补贴之路

浏览次数: 日期:2012年5月25日 16:17

  不可否认,大量的政策扶持与财政补贴对中国新能源产业的发展与市场化应用起到了很大的推动作用,但与其它产业发展过程中所经历的政府干预模式一样,在新能源产业中,政府扶持特别是财政补贴所导致的一些负面因素亦已开始初露端倪。

  2010年10月和11月,中国新能源产业发生了两桩重要事件,一是美国贸易代表办公室发起了针对中国新能源产业的“301”调查,二是财政部等几个部门宣布取消了39个“金太阳工程”项目的财政补贴。

  这都给新能源产业发展中存在的“政府之手”敲响了警钟。财政补贴在多大程度上推动了新能源产业的市场化?如何更有效地利用财政补贴政策,避免导致抑制和扭曲产业的市场化竞争?

  大力补贴

  新能源产业的战略据高地位毋庸置疑,但由于新能源所面临着的技术、应用与消费观念上的现实差距,从世界各国新能源的发展路径来看,政府无不对从事这些技术研究与市场化应用的研究机构和生产、销售企业进行一定程度上的财政资金补贴。在中国,亦如此。

  “与国外发达国家相比,中国的新能源产业财政补贴政策力度并不落后,与美国相比,甚至力度更大。”中投顾问高级研究员李胜茂对本刊记者说。

  风电、太阳能、电动汽车是目前新能源领域的三大支柱,针对这三个产业链的国家扶持主要分为政策扶持和资金扶持两方面,政策扶持包括税收减免、土地审批等方面的便利,资金扶持则可分为财政直接补贴、专项基金扶持、银行贷款贴息等几种方式。

  在风电方面,2006年1月国家发改委颁布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》,明确了可再生能源发电上网电价构成,列出国家补贴幅度,对可再生能源发电价格实行标杆电价加补贴电价的方式。2008年8月,财政部又颁布了《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》,安排专项资金支持风力发电设备产业化。

  在太阳能发电方面,2009年3月,财政部、住房和城乡建设部出台了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》。意见指出,中央财政安排专门资金,对符合条件的光电建筑应用示范工程予以补助,以部分弥补光电应用的初始投入。同时,财政部出台《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》,将补助标准原则上定为20元/Wp(峰瓦)。

  2009年7月,财政部、科技部和国家能源局共同出台了《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》,重点支持光伏发电站项目的发展。办法指出,对并网光伏发电项目系统进行50%、独立发电系统给予70%的补贴。

  在新能源汽车领域,在此之前,国家财政资金对新能源汽车的技术研发已进行了多年的财政支持和补贴。2010年5月,财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》,确定在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。新能源汽车的财政补贴方案针对消费者和充电设备环节,如纯电动汽车最高给予了6万元的补贴。

  “与美国通过立法的形式对新能源产业进行扶持不同,中国目前的扶持政策更多体现在部门文件的制定上,很多样化。”李胜茂说。

  除了财政补贴,税收优惠也是一项间接补贴,2008年9月,财政部、国家税务总局出台《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》,指出企业自2008年1月1日起以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中所列资源为主要原材料,生产《目录》内符合国家或行业相关标准的产品取得的收入,在计算应纳税所得额时,减按90%计入当年收入总额。

  同年12月,财政部、国家税务总局出台《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》,规定:对利用风力生产的电力,实现的增值税实行即征即退50%的政策。对销售自产的综合利用生物柴油,实行增值税先征后退政策。

  在中央政府行政性文件通知的要求下,在地方政府层面,针对新能源产业的各种税费和财政补贴政策也纷纷出台,几乎每个省都成立了新能源产业专项基金,对科研、设备招标、应用项目上进行财政补贴。“与中央资金和地方配套资金的直接补贴相比,地方的专项基金属于间接补贴,额度也很大。”李胜茂说。

  “与美国主要通过税收环节的扶持相比,中国的财政资金扶持力度更大,而与财政资金扶持相比,银行的贷款贴息的扶持力度更大,大型企业、大型项目的上马,都是借助了银行的贷款贴息。”李胜茂指出。

  很难统计在过去的几年中中央及地方政府对新能源产业的具体补贴数额。“目前国家财政每年需要为光伏发电补贴70多亿元。”国家发改委能源研究所研究员、光伏专家王斯成曾表示。而看起来,针对新能源产业的财政补贴仍然在呈现不断增长的趋势。

  2010年8月3日由工信部牵头的《汽车与新能源汽车产业发展规划》(2011~2020年)草案曝光,根据该草案,未来10年中央财政将拿出超过1000亿元的资金投入该领域。

  而此前,国家能源局新能源和可再生能源司新能源处处长梁志鹏在接受媒体采访时曾表示,即将出台的《新兴能源产业发展规划》所涉及的累积直接增加投资额为5万亿元。5万亿元的总盘子包括国家投资以及受其拉动的商业化社会投资。

  争议

  政府对于新能源的财政补贴,一方面是由于新能源产品初期制造成本过高,单纯依靠企业难以自主消化成本问题,另一方面则在于在终端市场,新能源的推广仍然面临着一系列的瓶颈。

  以光伏发电为例,据国家能源局新能源与可再生能源司副司长史立山介绍,目前光伏装机投资成本每千瓦约1.8万元左右,而常规火电的投资成本约每千瓦3000~4000元,光伏电价是常规火电电价的三倍以上,光伏规模化发展的最大障碍还是成本太高。

  “从目前财政补贴的重点来看,风电由于技术和产业化相对比较成熟,企业的成本差距越来越小,因此财政补贴的力度将有所调整,电价属于间接补贴,其他补贴逐渐减弱;太阳能光伏产业的财政补贴重点是装机和市场推广,对制造业环节的补贴也将会逐渐减少;对新能源汽车领域,由于目前新能源汽车的技术仍然是最大的难题,因此在技术研发上的补贴仍然是很重要的环节。”中华新能源动力与储能委员会研究员李雷对记者说。

  在政策扶持和财政支持下,中国新能源产业发展速度迅猛,风电方面,全国累计装机容量由2006年的2600兆瓦增加到2009年的2.5万兆瓦,增长近10倍;光伏方面,太阳能光伏电池组件年产量由2006年的438兆瓦增加到2009年的4100兆瓦,占全世界产量的近40%。

  也由于财政补贴这一“免费的午餐”,一些负面效应也相伴而来,在财政补贴过程中,也暴露出了补贴方式和补贴手段中的一些问题。

  2010年11月23日,财政部下发了《关于做好2010年金太阳集中应用示范工作的通知(财建 2010-923号)》。《通知》明确指出,财政部、科技部、住房和城乡建设部、国家能源局已通过统一招标的方式,确定了2010年金太阳示范工程的名单,决定取消已列入2009年金太阳示范工程目录但无法实施的项目39个,共计54兆瓦。在这批取消的项目中,包括无锡尚德、BP、阿斯特等国际光伏巨头担任业主的工程。

  一直以来,按照政策规定,政府对“金太阳”工程实施初始投资补贴方式,对项目工程投资给予约50%的补贴力度,因此,“存在一些‘圈而不建’的情况,不少投资商在申报‘金太阳’工程建设价格的时候,倾向于将价格报高,这样可以获得更多的补贴,这可能会导致浪费,违背政策初衷,甚至有的投资商在高价申报了项目投资额之后,在执行中并不按照申报价格执行,采购廉价设备来降低成本。”一位受访人士对记者说。

  “由于此前金太阳工程项目都是由业主单独招标,导致了在招标过程中有权力寻租和套取补贴的行为,招标价格和上报价格不一致,存在套补贴和腐败的行为。”这位人士说。

  事实上,这也是目前新能源产业财政补贴中存在的一大问题,在目前的财政补贴体系上,财政部负责出钱,发改委负责立项,科技部负责技术课题组,但大量的资金投入之后,不管是国家发改委、工信部、财政部、科技部,都没有专门的部门对这些补贴资金和补贴项目进行后续的跟踪、监控和评估,对于财政投入的效率也无法评估。

  “即使是财政部门的评估,也是自己评估自己,缺乏独立性。”上述人士说。

  对财政补贴更大的质疑声则来自于海外的利益相关方。2010年10月15日,美国贸易代表办公室应美国钢铁工人联合会申请,按照《美国贸易法》第301条款针对中国政府所制定的一系列清洁能源政策和措施展开调查。美国钢铁工人联合会称,“中国在经济刺激计划中给予新能源行业的补贴为2160亿美元,是美国的两倍、全球各国刺激计划中对新能源补贴总规模的一半。”

  风电和光伏企业是受指责的两大领域,该联合会称中国政府过去采取了一系列津贴、减税、优惠贷款、土地及其他补贴,降低了中国企业生产产品如太阳能电池和风机的生产成本。“中国为发展本国绿色产业而采取保护主义及掠夺性措施的5个主要领域,这损害了美国的生产和就业创造。”

  虽然中国企业和官员对此给予了否认和批判,认为这是美国惯用的贸易保护手段,但不能否认在这一贸易争议的背后,中国新能源产业在设备和组件上的出口贸易额已大为惊人。据iSuppli公司的数据,中国2009年生产了超过3.6GW的光伏(PV)电池,其中90%销往国际市场,使得中国成为当年全球最大的太阳能电池出口国。

  2009年的数据显示,我国太阳能光伏产品出口154.4亿美元,同比增长147.75%,其中,出口至欧洲市场约为87.9亿美元,同比增长489%。

  如何避免财政补贴政策与WTO规则相冲突而引发贸易冲突的问题,也是争议之一。

  隐忧

  在财政补贴和各个地方政府出于GDP考虑“大干快上”的刺激下,更大的担忧则在于新能源产业发展的混乱无序。风电和光伏产品甚至2009和2010年分别被列入了治理产能过剩行业。

  虽然出口活跃,但结构性过剩的矛盾已经出现,目前的格局是,光伏产品出现了“两头在外”的情况,即原材料和组件产品在国外,生产在国内。根据中国机电商会统计,2009年,我国光伏产品出口中超过六成都只是加工贸易,这与发展新能源产业注重的环保初衷是有所背离的。在风电领域,大容量风机供不应求,小容量风机则产能过剩。

  而我国目前的新能源产业补贴,主要是根据生产量、销售量作为补贴依据,有其合理性,但从如何结合产业发展趋势,纳入技术标准等补贴依据,对有利于产业发展、符合发展方向的产品和企业进行补贴方面来考量,目前的补贴方式仍然是粗放式的。

  就“金太阳”示范工程补贴来讲,即使是如期开工并顺利得到补贴的企业,也存在发电可能无法并网(发电机电流接入电网)的问题,这就会导致电量的浪费。江西赛维LDK太阳能高科技有限公司的有关人士对记者表示,“金太阳”工程属于政府对光伏行业的支持政策,采取的初投资补贴方式,但这种补贴方式也存在一定的问题,如果补贴方式进行调整,未来能够对并网发电量进行补贴的话,可能更有利于提高企业投建的积极性。

  中国能源网CEO韩晓平则指出,光伏发电产业本身是适合分布式发电,并不适用于大项目,但目前政府却一味鼓励大项目,平白增加项目成本,而并网问题又因为接入系统费用问题一直难以妥善解决制约着这些大项目。

  “地方政府在上马这些项目和招标的过程中,有保护地方国有企业,保护落后产能的行为。在财政补贴中的厚此薄彼,会导致市场的不公平竞争。”李胜茂认为。

  而在新能源汽车领域,2010年8月成立的16家央企电动汽车联盟,也让业界担忧,在过往其他产业中出现的国企和民企不平等竞争,利用其优势地位分享国家财政扶持资金的现象会在新能源产业领域重演。

  粗放式的财政补贴方式,导致补贴资金零散,各种科研机构争相争夺财政补贴资金,企业跑马圈地,各个地方政府盲目建设新能源产业园,甚至有县级政府以此前的摩托车、三轮车生产厂为基地兴建新能源汽车产业园的现象。

  应当看到,财政补贴虽然能够刺激市场扩张,但这并不是最终目的。与发达国家的补贴重点在消费者,主要在于市场应用推广不同,目前中国的财政补贴几乎覆盖所有产业链。而在补贴申报的过程中,由于财政部门比较难以对申请资格进行足够的考核,财政资金难免不会被浪费和低效率的情况。

  在“十二五”期间,新能源政策如何告别单纯靠政府补贴来推动行业发展的情况,是一个问题。

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